DIRECCIÓN NACIONAL DE AUDITORIA
Doctrina de Auditoria
La Dirección Nacional de Auditoría, desde su creación en 1991, ha desarrollado su actividad en los dos campos específicos fijados por la norma que le dio origen: el control y el registro de los juicios en que el Estado Nacional o sus entes son parte o tienen interés comprometido.
El ejercicio constante del control de juicios, en particular, dio lugar a la elaboración de conceptos, definiciones, ponderaciones y juicios prudenciales que, incorporados a informes, comunicaciones, instrucciones y resoluciones fueron sedimentando, con el paso del tiempo, en lo que podríamos llamar doctrina de auditoría.
Así entonces, esas prácticas, mantenidas en el tiempo, sin perjuicio de las adecuaciones impuestas por el devenir legislativo, se han constituido en principios modélicos llamados a orientar a quienes tiene a su cargo la gestión de los intereses públicos comprometidos en juicio.
Con esa convicción, se presentan sistematizados en el portal de la Procuración del Tesoro de la Nación.
ALEGATOS
Naturaleza del alegato
El alegato es un verdadero proyecto de sentencia que las partes llevan a consideración del juez. Su razón última es ponderar las probanzas producidas en la causa y armonizarlas para formar la convicción del juzgador a fin de validar la postura del Estado Nacional. Por ello, para los integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado, la elaboración y presentación de un correcto alegato es obligatorio. No modifica lo expuesto el hecho de haber resultado ganancioso en el proceso; ello por cuanto la obligación de los abogados es en general de medios y no de resultados. (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
Obligación de alegar
Si bien la presentación de alegatos no fue impuesta como obligatoria por el legislador, la doctrina de esta Procuración del Tesoro ha sostenido que su cumplimiento hace a una mejor defensa de los intereses involucrados en el litigio. Debe tenerse presente que el alegato no es sino un proyecto de sentencia que la parte presenta a consideración del juzgador. (Cfr. Informe Nº 2778/08 autos “ABAURRE, Alberto E. y otro c/YPF SA y otro s/Proceso de conocimiento”, en sentido similar: Informe Nº 2672/07 autos: “VAZQUEZ, Eduardo H y otros c/YPF SA y otro s/Proceso de conocimiento”, entre otros).
Presentar alegato de bien probado resulta obligatorio para los integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado (Cfr: Informe Nº 2851/08 autos: “ESSO PETROLERA ARGENTINA SRL c/A.N.A. y otros s/ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ADUANAS”).
Se advierte que la representación letrada de la deman-dada no ha hecho uso del derecho de alegar, que si bien no resulta obligatorio, se torna conveniente para lograr una mejor defensa cuando se halla en juego el patrimonio estatal (Cfr. Informe Nº 3034/10 autos: “LAPACÓ, Miguela c/ANSES s/Reajustes varios”, entre otros).
ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
Importancia del adecuado soporte administrativo
El alea propia de toda pretensión esgrimida judicial-mente habrá de guardar una relación de proporcionalidad directa con las condiciones y recaudos administrativos con que se haya celebrado y cumplido la operación que le dio origen. (Cfr. Informe de Auditoría por Grupo de Juicios B.N.A -2006-, entre otros).
ASTREINTES
Razonabilidad del monto impuesto-Enriquecimiento sin causa
Deberá verificarse en todos los casos que la cuantía de las sanciones guarde razonable relación con el importe de la condena cuyo cumplimiento se exige, para evitar que las astreintes redunden en un enriquecimiento injustificado del acreedor. En tales supuestos, deberá requerirse su reducción a límites razonables. (Cfr. “Instrucción sobre imposición de astreintes” del 25 de marzo de 2002; en sentido similar: Informe Nº 2992/09, autos “MEDICI, Carlos D. c/SSS s/acción de amparo por mora administrativa”, entre otros).
Astreintes y cosa juzgada
Debe señalarse que las multas impuestas por retardo no fijan, a favor del acreedor, un derecho de propiedad en los términos del art. 17 de la Constitución Nacional, ya que se trata de remedios tendientes al cumplimiento for-zado de una prestación, o, más bien, al castigo por el incumplimiento y, como éste último, resultan de carácter estrictamente provisional y por ende, no ostentan el carácter de cosa juzgada con las consecuencias que de ello se deriva. (Cfr. “Instrucción sobre imposición de astreintes” del 25 de marzo de 2002; en sentido similar: Informe Nº 2901/09 autos: “JOSÉ MINETTI y Cía. Ltda. SACI c/CÍA AZUCARERA BELLA VISTA SA (en liquidación) s/Escrituración”, entre otros).
No obsta a la acción sugerida la circunstancia de que el tribunal interviniente hubiera aprobado la liquidación practicada por astreintes, pues ello habrá tenido lugar sólo “en cuanto hubiere lugar por derecho”, no jugando a su respecto el instituto de la preclusión. (Cfr. “Instrucción sobre imposición de astreintes” del 25 de marzo de 2002; en sentido similar: Informe Nº 2992/09, autos “MEDICI, Carlos D. c/SSS s/acción de amparo por mora administrativa”, entre otros).
Imputación de las sumas percibidas
Debe tenerse especialmente en cuenta que una vez percibido por el acreedor el importe de su crédito, no corresponde a éste perseguir el cobro de las astreintes, del mismo modo que si la suma percibida en concepto de éstas últimas hubiere satisfecho el crédito de la condena y sus accesorios. (Cfr. “Instrucción sobre imposición de astreintes” del 25 de marzo de 2002; en sentido similar: Informe Nº 2992/09, autos “MEDICI, Carlos D. c/SSS s/acción de amparo por mora admi-nistrativa”, entre otros).
El servicio jurídico deberá oponer al trámite de cobro de astreintes la caducidad del pretendido derecho a su percepción, ante el cobro del capital de condena y los accesorios, o en el caso que se haya llegado a percibir, mediante el pago de astreintes, una suma equivalente. (Cfr. “Instrucción sobre imposición de astreintes” del 25 de marzo de 2002; en sentido similar: Informe Nº 2992/09, autos “MEDICI, Carlos D. c/SSS s/acción de amparo por mora administrativa”, entre otros).
Con motivo de la aplicación judicial de sanciones conminatorias contra el Estado Nacional y atento la habitualidad con que tales medidas se decretan, los servicios jurídicos deben formular expresa oposición a la percepción de suma alguna derivada de astreintes impuestas al Estado Nacional, sobre la base de que tales sanciones habrán perdido toda virtualidad, ya sea porque se haya producido el pago requerido respecto del capital de condena y sus accesorios, o en su defecto, cuando la suma abonada por el Estado por concepto de astreintes haya superado aquellos importes. (Cfr. “Instrucción sobre imposición de astreintes” del 25 de marzo de 2002).
Agotamiento de los planteos defensivos
Deberá verificarse que en los juicios que corresponda, sean formulados los planteos que resulten necesarios en orden a la protección del patrimonio fiscal amenazado con la aplicación de sanciones conminatorias (Cfr. “Instrucción sobre imposición de astreintes” del 25 de marzo de 2002).
AUDIENCIAS TESTIMONIALES
Presencia del representante del Estado
La presencia de representantes del organismo estatal en las audiencias testimoniales se estima siempre conve-niente para ejercer una actividad de control, ello sin perjuicio del resultado final del litigio. (Cfr. Informe Nº 2919 autos: “CHARGEURS WOOL (Argentina) SA c/EN-M ECONOMÍA – Dto. 857/97 s/Daños y Perjuicios”).
La presencia del letrado del Estado en las audiencias confesionales o testimoniales es, por regla general, importante a efectos de controlar su adecuada producción, repreguntar cuando fuera menester y evitar que se incorporen a la causa juicios, conceptos o apreciaciones cuya improcedencia pudo haber sido evidenciada en el curso de la audiencia. (Cfr. Instruc-ción a los auditores del 28/05/10).
El abogado del Estado debe de tener particular cuidado en que las preguntas a los testigos no estén formuladas en términos que induzcan la respuesta.(Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
CADUCIDAD DE INSTANCIA
Caducidad y prescripción
La caducidad de la instancia decretada en un juicio en que el Estado es actor adquiere una inusual gravedad cuando trae aparejada la prescripción liberatoria a favor del deudor. (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
Naturaleza del instituto
El instituto de la caducidad de la instancia es de carácter restrictivo, pero no excepcional; prueba de ello es la procedencia de su decreto aún de oficio. Como toda medida restrictiva, también ésta puede disparar distintas interpretaciones. No obstante, es menester agotar todos los mecanismos de control para evitar verse sometido a un juicio de resolución incierta. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios: ONABE -2009-, Informe Nº 2929/09 autos: “DESARROLLOS COMERCIALES S.A. s/quiebra s/ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES (ONABE) s/Incidente de revisión”).
Elementos del instituto
Dos son los elementos que definen a la caducidad de la instancia: la falta de actos idóneos para que el proceso avance hacia la sentencia y el curso del plazo legalmente establecido. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios: ONABE -2009-, Informe Nº 2929/09 autos: “DESARROLLOS COMERCIALES S.A. s/quiebra s/ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES (ONABE) s/Incidente de revisión”).
Preparación de la vía ejecutiva
Al requerirse el cumplimiento de gestiones tendientes a preparar la vía ejecutiva (conjuntamente con la demanda) se abre la instancia y por lo tanto resulta procedente el instituto de la caducidad de instancia. (Cfr. Audi-torias por Grupo de Juicios: ONABE -2009-, Informe Nº 2929/09 autos: “DESARROLLOS COMERCIALES S.A. s/quiebra s/ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES (ONABE) s/Incidente de revisión”).
Procedencia
La caducidad de la instancia opera a favor y en contra del Estado. Puede ser tan grave que la acusen cuando el Estado es actor, como no acusarla cuando es demandado. (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Negativa de los hechos
Si bien pueden existir precedentes jurisprudenciales que consideren suficiente una negativa genérica de los hechos, la jurisprudencia y doctrina mayoritarias son contestes en exigir una negativa pormenorizada de los hechos expuestos en la demanda, a fin de evitar el entorpecimiento del proceso, mediante el artificio defensivo de recurrir a una mera fórmula, por categórica que sea su redacción. Las negativas deben apoyarse en razones que las justifiquen (Cfr. Comunicación de la Dirección Nacional de Auditoría a la Subgerencia de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Vialidad del 04/10/06).
La mera negativa general de los hechos contenidos en la demanda, es incompatible con la manda contenida en el inciso 1º del artículo 356 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (Cfr. Informe Nº 2130 autos: “PUCARÁ S.R.L. c/D.N.V. Y OTRO s/Contrato de Obra Públi-ca”).
Estrategias procesales
La prudencia jurídica aconseja, en principio, abstenerse de adoptar posturas procesales que no son compartidas por la jurisprudencia mayoritaria, máxime cuando ello no conlleva una estrategia procesal determinada (Cfr. Comunicación de la Dirección Nacional de Auditoría a la Subgerencia de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Vialidad del 04/10/06).
COSTAS CAUSÍDICAS
Razonabilidad de los planteos
La posibilidad eventual de tener que soportar costas es un alea propia de todo proceso judicial, sin embargo ella debe estar sustentada en la razonabilidad del planteo. Evitar la condena en costas es también velar por “los intereses confiados en tal defensa” (Cfr. Informe del 08/07/09 con relación a la nota C.E. Nº 5.744.508 – FUERZA AÉREA ARGENTINA e Informe Nº 2865/09).
DIRECCIÓN NACIONAL DE AUDITORIA
Funciones
La Dirección Nacional de Auditoría ha sido expresamente facultada para ejercer funciones de control, en particu-lar, de la gestión cumplida por los letrados del Cuerpo de Abogados del Estado, mediante las auditorías que se están practicando en forma periódica y/o permanente, según se determina en cada caso, en función de la relevancia institucional o económica del pleito. (Cfr. Informe de Auditoría por Grupo de Juicios, Aclaración Liminar Relativa a la Naturaleza y Alcance de las Observaciones, ONABE -2009-, MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN -2007-, AGP -2006-, entre otros).
En el cumplimiento de la función de auditoría, la emi-sión de sus actos (controles, inspecciones, requerimientos de exhibición, informes al Procurador y de éste al titular del ramo) son “actos de la Administración” de fines informativos, dado que en ningún caso conllevan una modificación de la situación jurídica de los administrados. Conforman un mero antecedente del acto administrativo a dictarse, en su caso. (Cfr. Informe del 16/05/07 dirigido al Subprocurador, referido al requerimiento AGN Nota Nº 2626/07-P, caso “GRECO”, y del Dictamen PTN 093 del 24/07/97).
La auditoría es un proceso no reglado, cuya materia propia es operar controlando, asistiendo y rectificando, en su caso, la labor de los integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado, cuya Dirección General atribuye la ley al Procurador del Tesoro de la Nación. (Cfr. Informe de Auditoría por Grupo de Juicios, Aclaración Liminar Relativa a la Naturaleza y Alcance de las Observaciones, ONABE -2009-, MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN -2007-, AGP -2006-, entre otros).
La auditoría no es estadística; pretende encontrar indicadores confiables sobre la gestión de carteras litigiosas. (Cfr. Informe de la Auditoría Integral de la cartera judicial correspondiente a los juicios en los que se ha cuestionado la constitucionalidad del Decreto Nº 471/02 y Resolución M.E. 5/02, en la Jurisdicción Federal de la ciudad de San Miguel de Tucumán – Octubre de 2005).
La auditoría alcanza dos dimensiones perfectamente identificadas: en primer lugar y sustancialmente, la gestión judicial desarrollada por los letrados del Servicio Jurídico auditado y, en segundo lugar, la calidad de la información brindada por tales Servicios Jurídicos. (Cfr. Informe de Auditoría por Grupo de Juicios, Marco Operativo del Control, RREE -2009-, SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE -2008-, CONICET -2007-, entre otros).
Juicios de relevante significación económica
El “control permanente” sobre las causas de relevante significación económica que reconocen al Estado Nacional o sus entes como parte procesal, ha sido interpretado, de manera reiterada por este organismo, como el máximo contralor posible sobre los procesos de relevancia económica, de acuerdo y en consonancia con los medios materiales de que dispone la Dirección Nacional de Auditoría. (Cfr. Informe del 16/05/07 dirigido al Subprocurador, referido al requerimiento AGN Nota Nº 2626/07-P, caso “GRECO”, y del Dictamen PTN 093 del 24/07/97).
Si normativamente se le otorgó determinada estructura a esta Dirección, el principio de razonabilidad lleva a sostener que la tarea que consecuentemente debe realizar, habrá de ser proporcionada a las potencialidades de esa estructura. Vale decir, el derecho no puede exigir aquello que es imposible, o sea que las normas deben interpretarse a la luz de las situaciones fácticas en el marco de las cuales deben ser cumplidas. (Cfr. Informe del 16/05/07 dirigido al Subprocurador, referido al requerimiento AGN Nota Nº 2626/07-P, caso “GRECO”, y del Dictamen PTN 093 del 24/07/97).
La Procuración del Tesoro de la Nación tiene en claro la intencionalidad del reglamento Nº 2140/91, en el sentido de extender el control de los juicios de relevante significación económica a su totalidad, si ello fuera posible o a la mayor cantidad –y siempre en forma permanente- en caso de imposibilidad material de alcanzar aquel objetivo primario. En esa inteligencia se desenvuelve la Dirección Nacional de Auditoría, la que ha ido asimilando, con los medios asignados, las diversas tareas que le fueron encomendadas, priorizando el control de los juicios de relevancia económica. (Cfr. Informe del 16/05/07 dirigido al Subprocurador, referido al requerimiento AGN Nota Nº 2626/07-P, caso “GRECO”, y del Dictamen PTN 093 del 24/07/97).
Objetivo de control
El objetivo perseguido en esta labor es encontrar fac-tores indiciarios sólidos que permitan una visión sobre la gestión cumplida por los distintos servicios jurídicos que conforma el Cuerpo de Abogados del Estado, en la atención de su cartera litigiosa propia. (Cfr. Informe de Auditoría por Grupo de Juicios, Marco Operativo del Control, EJÉRCITO ARGENTINO –2008-, SECRETARIA LEGAL Y TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN -2007-, BCRA -2005-, entre otros).
Realizada la evaluación, el objetivo se continúa (se complementa) con la puesta en conocimiento del servicio jurídico auditado de las observaciones efectuadas a fin de que en lo inmediato deslinde las responsabilidades a que hubiere lugar y en lo sucesivo adopte las medidas tendientes a evitar la recurrencia de las irregularidades señaladas, o por el contrario, invoque las razones por las que considera que las falencias no han tenido lugar. (Cfr. Informe del 16/05/07 dirigido al Subprocurador, referido al requerimiento AGN Nota Nº 2626/07-P, caso “GRECO”, y Dictamen PTN N° 093 del 24/07/97. En sentido similar Informe Nº 3011/10 autos “ASTUDILLO, Carlos c/AEROLÍNEAS ARGENTINAS SA s/Daños y Perjuicios”).
Procede hacer saber los términos de la presente audi-toría a las autoridades administrativas competentes, con indicación de las observaciones señaladas a la actuación de cada uno de sus letrados. Ello con el fin de que el organismo tome las medidas que estime corresponder, a efectos de deslindar eventuales responsabilidades y ponga en conocimiento de la Dirección Nacional de Auditoria el temperamento adoptado. (Cfr. Informe Nº 3014/10 autos: “MEJALELATY, Eduardo y otros c/AEROLÍNEAS ARGENTINAS SA s/Daños y Perjuicios”).
Atribución de cargos
No es competencia de la Dirección Nacional de Auditoría emitir cargos de responsabilidad frente a las observaciones que pudieran haber sido registradas en un proceso de control. (Cfr. Informes Auditorias por Grupo de Juicios SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE -2008-, SECRETARIA LEGAL Y TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN -2007-, AGP -2006-, entre otros).
La eventual atribución de cargos o imputaciones con-cretas, en sede administrativa o penal, en caso de que ello sea procedente, es materia ajena a esta labor y de-penderá del proceso de discernimiento de responsabilidades que, eventualmente, disponga la autoridad competente; proceso en el cual se podrá acopiar, ponderar y validar información amplia y específica que, por otra parte, no ha estado a dis-posición de la auditoría al tiempo de cumplir con su la-bor. (Cfr. Informes Auditorias por Grupo de Juicios ONABE –2009-, EJÉRCITO ARGENTINO –2008-, ENOHSA -2006-, entre otros).
No es competencia de esta Dirección Nacional de Audi-toría calificar las conductas de magistrados, funcionarios o letrados particulares que han intervenido, de un modo u otro, en la siempre compleja trama de la administración y dilucidación de las carteras judiciales que reconocen al Estado Nacional como parte interesada (Cfr. Informe Nº 2200: Auditoría Integral de la cartera judicial correspondiente a los juicios en los que se ha cuestionado la cons-titucionalidad del Decreto Nº 471/02 y Resolución M.E. 5/02, en la Jurisdicción Federal de la ciudad de San Mi-guel de Tucumán – Octubre de 2005).
Es doctrina inveterada de este Organismo que las auditorías no constituyen procesos sumariales, ni concluyen con la formulación de cargos a quienes se han desempeñado en los procesos controlados. Acota su alcance al contralor técnico-científico de la labor desarrollada por la representación judicial estatal, ampliando sus referencias a otros actores cuando ello resultare indispensable para la comprensión o ponderación adecuada de los hechos o circunstancias acaecidas. Su misión excede en mucho al simple discernimiento de responsabilidades concretas. Su objetivo primario no es punitivo, sino correctivo. A partir de la comprobación de situaciones patológicas en la gestión de los intereses judiciales, evidencia las mismas y propone medios rectificatorios en la medida en que el proceso resulte saneable. Ello permite definirla también como un auxiliar inestimable de la propia gestión judicial (Cfr. Informe de la Dirección Nacional de Auditoría al Procurador del Tesoro del 03/10/06).
Informe de auditoría
La actividad de la Dirección Nacional de Auditoria es una actividad de control interno –y de control de gestión- cuyos resultados vierte en un informe. Este informe supone la expresión de un conjunto de juicios de evaluación sistemática, técnico-profesional e independiente respecto de quienes cumplieron con la gestión jurídico judicial del Estado Nacional o sus entes. (Cfr. Informe del 16/05/07 dirigido al Subprocurador, referido al requerimiento AGN Nota Nº 2626/07-P, caso “GRECO”, Dictamen PTN N° 093 del 24/07/97).
Un informe de auditoría es un acto de control de ges-tión que no tiene otro efecto que ilustrar al Procurador del Tesoro acerca del cumplimiento de la gestión jurídico-judicial por parte de los que integran el Cuerpo de Abogados del Estado y –en su caso-, de la eventuales irregularidades que se hayan cometido, a efectos de que a su vez se pongan en conocimiento del titular del organismo del que dependen. (Cfr. Informe del 16/05/07 dirigido al Subprocurador, referido al requerimiento AGN Nota Nº 2626/07-P, caso “GRECO”, y Dictamen PTN N° 093 del 24/07/97).
Observaciones a la gestión judicial. Importancia
Algunas de las conductas procesales que puedan verse cuestionadas en las auditorias quizás no tengan entidad para perjudicar los intereses fiscales comprometidos en el juicio e incluso, los mismos pueden salir gananciosos a pesar de ellas, sin embargo se habrá de perseverar en su señalamiento como situaciones patológicas de la litigiosidad pública que pueden, bajo ciertas condiciones casuísticas, adquirir entidad suficiente como para perjudicar los intereses del Estado comprometidos en juicio. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios: SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE -2008-, MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN -2007-, LADE -2005-, entre otros).
Corresponde formular reproche cuando se observa una con-ducta procesalmente incorrecta, sin perjuicio que la misma pudiera no haber incidido en el resultado del litigio. (Cfr. Informe Nº 3034/10 autos: “LAPACÓ, Miguela c/ANSES s/Reajustes varios”).
Pueden existir actuaciones o constancias administrativas –a las que no se ha tenido acceso- que den razón y aún justifiquen las conductas cuestionadas. En tal caso, las observaciones tendrán un mero carácter referencial. (Cfr. Informe de Auditoría por Grupo de Juicios, Aclaración Liminar Relativa a la Naturaleza y Alcance de las Observaciones, ONABE -2009-, EJÉRCITO ARGENTINO –2008-, DNV -2005-, entre otros).
Descargo
De constatarse la presunta infracción a las conductas debidas por los profesionales abogados que, además, son agentes públicos, y ello como resultado del pertinente sumario administrativo, las mismas serían pasibles de las sanciones regladas en el régimen disciplinario del sector público nacional. La instrucción de un sumario administrativo no puede ser soslayada mediante un descargo no reglado e inoportuno desde el punto de vista del procedimiento administrativo (Cfr. Informe de la Dirección Nacional de Auditoría al Procurador del Tesoro del 03/10/06).
EJECUCIÓN DE SENTENCIA CONTRA EL ESTADO NACIONAL
Requisito de procedencia. Previsión presupuestaria.
El régimen legal vigente evidencia la imposibilidad del cobro compulsivo de acreencias contra el Estado Nacional, a excepción de aquellos supuestos en que, agotadas las instancias de previsión presupuestaria, el actor no ha visto satisfecho su crédito. (Resolución PTN N° 084/2000).
Resulta claro que no se trata en la especie de una exen-ción de responsabilidad patrimonial del Estado, sino del establecimiento de pautas concretas y razonables a fin de que el Sector Público pueda enfrentar la deuda en el marco de su propia liquidez, la que está dada por la previsión presupuestaria genuina. Sólo frente a la omisión de ésta se puede habilitar una instancia que podríamos equiparar, con algunas salvedades insustanciales, al cobro compulsivo. (Resolución PTN N° 084/2000).
EJECUCIÓN FISCAL
Improcedencia contra el Estado.
La acción ejecutiva no es un procedimiento aplicable –con carácter general- a las acciones promovidas contra el Estado y sus entes. La implementación de la ejecución fiscal no ha sido prevista por la legislación para su aplicación a los casos en que es parte demandada el Estado Nacional, las provincias o municipios, salvo en aquellos supuestos taxativamente determinados por la ley, que no es el de autos. (Resolución PTN N° 084/2000).
A poco que se advierta, la norma prevista en el Título III, Capítulo 2°, Sección 4°, artículo 604 del CPCCN, regla el procedimiento especial de ejecución fiscal, en el que sólo atiende la calidad de actor del Estado Nacional o sus entes, y no prevé idéntico mecanismo para otros supuestos como el de autos. (Resolución PTN N° 084/2000).
HONORARIOS
Exclusión del art. 2° de la Ley N° 21.839
Los abogados que ejercen la representación, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional o de los demás organismos mencionados en el artículo 8º de la Ley Nº 25.344, por su condición de empleado en relación de dependencia con el Estado Nacional, no se encuentran comprendidos en el ámbito de aplicación personal definido por el artículo 2º de la Ley 21.839, lo que obsta la posibilidad de aplicar la previsión de su artículo 50 (Cfr. Informe 2506/06 autos: “ESTADO NACIONAL – FUERZA AÉREA ARGENTINA c/AERO SUR S.A. s/Contrato Administrativo”).
JUICIO EJECUTIVO
Cobro del crédito
Los procesos de ejecución promovidos por el Estado o sus entes no se agotan con la sentencia que ordena llevar adelante la ejecución, sino con la efectiva satisfacción del crédito. Por ello, es menester intentar tempranamente la traba cautelar de bienes, de modo de evitar una eventual insolvencia sobreviniente del deudor. (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
Búsqueda oportuna de cautela
A esta observación no empece la circunstancia de que en muchos de estos procesos no se cuente con bienes de la ejecutada para afrontar el pago de las multas, ya que se ha podido observar que en la mayoría de los casos la medida cautelar fue requerida varios años después de promovida la demanda ejecutiva y fue trabada años más tarde –lo que indudablemente ayudó a tornarla inoficiosa por completo- o directamente no se pidió medida alguna.(Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios ANMAT -2010-)
Inhibición general de bienes
La inhibición general de bienes es una medida cautelar genérica, habitualmente insuficiente para asegurar un cobro compulsivo. Sólo debe acudirse a ella cuando se han escrutado, sin suerte, los bienes del deudor. (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
JUICIO EJECUTIVO CONTRA EL ESTADO
Improcedencia
No proceden las acciones de naturaleza ejecutiva contra el Estado Nacional o sus Entes. El sujeto pasivo de la acción se encuentra alcanzado por normas específicas de derecho público que prevalecen frente a las normas del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Ello ocurre de esta forma, en tanto las decisiones que puedan adoptarse comprometen fondos públicos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria del Sector Público, cuyo destino legal se encuentra acotado por la imputación que de los mismos se ha formulado en la correspondiente ley de presupuesto. (Resolución PTN N° 084/2000).
La habilitación de la acción ejecutiva es improcedente en tanto no tiene en cuenta el específico régimen jurídico que regula los fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria de la Nación. Ello sin olvidar la gravedad institucional que se podría configurar si, por la vía elegida, se llevara al Estado Nacional o algunos de sus entes a efectuar un pago incausado. (Resolución PTN N° 084/2000).
No se trata en la especie de una exención de responsabilidad patrimonial del Estado, sino del establecimiento de pautas concretas y razonables a fin de que el Sector Público pueda enfrentar la deuda en el marco propio de su liquidez, el que está dado por la previsión presupuestaria genuina. (Resolución PTN N° 084/2000).
El error de propiciar la procedencia del juicio ejecutivo contra el Estado radica también en no recordar que, paso previo e irrenunciable a la sentencia de remate es la intimación de pago, esto es, el requerimiento terminante y concreto con carácter de mandato judicial que se formula al Estado para que pague la deuda pretensa. Tendríamos así que el poseedor de un título ejecutivo, cuya legitimidad ha sido establecida en estado larvario de un proceso, se encuentra en una posición sustancialmente mejor que aquel que cuenta con una sentencia de condena a favor en un juicio de conocimiento, ya que este último sólo podría intimar de pago si el Estado no cumple con la previsión presu-puestaria prevista por la ley. (Resolución PTN N° 084/2000).
Esta postura no coloca al Estado fuera del orden jurídico, por ser quien debe velar por su observancia, sino que requiere para ciertos litigios el cumplimiento de extremos rituales que posibilite a la Nación una amplitud de debate acorde con las prerrogativas de poder público, alternativa de imposible realización en un juicio ejecutivo. (Resolución PTN N° 084/2000).
Necesidad de un proceso de conocimiento
El reclamo judicial de acreencias como las que se demandan en el juicio ejecutivo, sólo puede sustanciarse a través de los procesos de conocimiento y no por la vía ejecutiva. Resulta necesario la implementación de un proceso de conocimiento que establezca la certeza respecto al derecho que se reclama, luego de que se reúnan y valoren todas las pruebas aportadas por las partes. (Resolución PTN 084/2000).
Si por hipótesis se admitiera la procedencia de vías de cobro sin que pueda discutirse la causa de la obligación que origina la deuda, se pondría en crisis todo el sistema presupuestario público, aceptando acciones reñidas con el principio de legalidad. (Resolución PTN N° 084/2000).
Cada pago que hace la autoridad administrativa debe cum-plir con todos esos principios sobre los que funciona la administración, (arts. 7,8,14,17,18 y concordantes de la Ley N° 19.549), entre los que se encuentra la obligación de obrar con causa en todos sus actos (art. 7°, inc. B, del cuerpo normativo citado). (Resolución PTN N° 084/2000).
LEGITIMACIÓN PARA PETICIONAR
Necesidad de una clara legitimación
Más allá de la razonable expectativa que pudiera guardar la representación judicial estatal en temas o materias que eventualmente pudieran influir en el desarrollo del proceso, en ningún caso podrá reprocharse al letrado del Estado no formular peticiones en materias para las cuales no cuente con clara legitimación legal para hacerlo. (Cfr. Instrucción D.N.A., en ocasión del Informe Nº 3030/10, autos: “ESTADO NACIONAL – FUERZA AÉREA ARGENTINA (Expte. 5646822) c/ AEROLÍNEAS ARGENTINAS s/ Proceso de ejecución”).
MEDIDAS CAUTELARES
Desconocimiento del domicilio de la demandada
Ante el desconocimiento del domicilio de la demandada, se considera pertinente el pedido de medidas cautelares tendientes a asegurar el cobro del crédito (Cfr. Informe Nº 2943/09 autos: “EN – MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL c/FUNDACIÓN SAN ANDRÉS APÓSTOL s/Proceso de conocimien-to”).
PRUEBA
Negligencia o caducidad de medios probatorios
Los medios probatorios se presumen ofrecidos en el marco de una necesaria estrategia procesal. Si las circunstan-cias sobrevinientes los tornan innecesarios o desaconsejables, es menester desistirlos. La negligencia o la caducidad decretadas por el juzgado, no sólo pueden comprometer en costas los intereses públicos, sino que evidencian un manejo displicente de los mismos (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
Prueba pericial
Los puntos de pericia deben ser claros, concretos y no inducir al experto a una determinada respuesta, dando por cierto hechos que deben ser materia de prueba. Cuan-do ello no ocurra así, pesa sobre la representación estatal la carga de observarlos (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
La prueba pericial tiene una marcada incidencia en las costas causídicas. Cuando, ofrecida por la contraparte, resulte improcedente o no guarde interés para la resolu-ción del conflicto, la representación pública debe acu-dir a lo normado en el art. 478 del CPCC (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
La circunstancia de haber impugnado la procedencia de la pericia (art. 478, inc. 1° del CPCC) o manifestado desinterés en su producción (art. 478, inc. 2° del CPCC), no impide ni exime al representante público de contestar el traslado que de ella se le corra o de impugnarla si correspondiere (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
El desinterés manifestado respecto de la prueba pericial ofrecida por la contraparte no autoriza su falta de con-trol, tanto en lo que respecta a la pertinencia de su proposición, como en lo relativo a la procedencia de los puntos periciales que debieron ser objeto de análisis por parte del servicio jurídico. Otro tanto puede predicarse de la forma y diligencia de su producción (Cfr. Comunicación de la Dirección Nacional de Auditoría a la Subgerencia de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Vialidad).
El desinterés de la prueba pericial se manifiesta en la abstención de proponer puntos de pericia, por entender que el medio probatorio no es relevante o conducente a los fines de dilucidar aquellos hechos sobre los que no media conformidad. Sin embargo, la adopción de la conducta prevista en el artículo 478 del C.P.C.C. no importa la renuncia al control de legalidad en la forma en que, en definitiva, se termine produciendo la pericia. De otro modo se violaría el principio de bilateralidad del contradictorio (Cfr. Comunicación de la Dirección Nacional de Auditoría a la Subgerencia de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Vialidad del 04/10/06).
RECURSOS
Falta de contestación de Los agravios
Más allá del resultado final del juicio, es doctrina de la Dirección Nacional de Auditoría que resulta obligato-rio para los miembros del Cuerpo de Abogados del Estado, cumplir con todas las cargas procesales que hagan a la mejor defensa de los intereses del Estado en juicio (Cfr. Informe del 9/06/09 a la Dirección de Asuntos Judiciales de los Entes Liquidados).
Argumentos defensivos insuficientes
Frente a supuestos en los cuales los argumentos defen-sivos sean insuficientes para fundamentar los recursos articulados, se torna procedente efectuar un desistimiento oportuno o mejor aun, con la debida autorización, abstenerse de interponer medidas recursivas (Cfr. Informe 2483/06 autos: “ORTIGOZA CARMEN ESTER c/Mº SAS DE LA NACIÓN –DISP 1127 DEL CONSEJO NAC DEL M Y F s/empleo público”).
Deserción de recursos por omisión de una “crítica concreta y razonada del fallo”
La “crítica concreta y razonada de las partes del fallo que el apelante considere equivocadas”, exigida por el art. 265 del CPCC, no se configura expresando una mera discrepancia con lo resuelto por el juzgador, reiterando lo expuesto en la demanda o en la contestación, según resulte el caso. Exige un ataque directo al proceso lógico seguido en la sentencia a fin de demostrar que la ponderación de las pruebas aportadas o el régimen legal aplicable imponía una solución contraria a la que plasmó el fallo (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
Pese a que el texto del artículo 265 del CPCC refiere exclusivamente a la expresión de agravios, la jurisprudencia y la doctrina son pacíficas en orden a que la “crítica concreta y razonada” debe imperar también en el memorial de agravios y en el fundamento del recurso de reposición (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
REGISTRO DE JUICIOS DEL ESTADO
Objetivo
El Registro de Juicios del Estado, atribuido a la Direc-ción Nacional de Auditoria de la Procuración del Tesoro de la Nación (Artículo 1º del Anexo C: Anexo III del decreto Nº 1116/00 Reglamentación del Capítulo IV de la Ley Nº 25.344 De los Juicios contra el Estado Nacional), tiene por objeto el permitir contar con una información completa, veraz y oportuna del cuadro de litigiosidad que involucra al Estado Nacional y sus entes, la que deberá ser brindada por los distintos servicios jurídicos públicos (Artículo 1º, último párrafo del citado Anexo del Decreto Nº 1116/00). (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios EJÉRCITO ARGENTINO –2008-, MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN -2007-, ENOHSA -2006-, entre otros).
Es un auxiliar eficaz e insustituible no sólo en la toma de decisiones políticas, sino también en aquellas de naturaleza administrativa que deba adoptar el responsable del servicio jurídico y, en diferente escala, el propio letrado responsable de la gestión judicial que se le encomendó. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios ONABE -2009, RREE -2009-, SECRETARIA LEGAL Y TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN -2007- , ENTES LIQUIDADOS -2007-, entre otros).
Confiabilidad de los datos
La eficacia del sistema de registro y control de juicios está supeditada a la información completa, oportuna y veraz que, por imperio legal, debe brindar el servicio jurídico involucrado o los particulares en los términos del artículo 6º de la ley Nº 25.344. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios RREE -2009-, CONICET -2007-, AGP -2006-, entre otros).
Responsabilidad por la información incorporada
Es menester transmitir a los letrados que integran el servicio jurídico y que tienen a su cargo la gestión concreta de las causas que conforman la cartera auditada, la importancia de un adecuado empleo del Sistema Informático de Gestión Judicial, cuya carga correcta y actualizada de datos es impuesta normativamente, generando la responsabilidad consecuente en el caso de omitir hacerlo. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE -2008-, ENTES LIQUIDADOS -2007-, ENOHSA -2006-, entre otros).
La existencia de asientos desactualizados y/o equivo-cados reviste suma importancia para la Dirección General del Cuerpo de Abogados del Estado, por cuanto degrada la información que obra en sus registros (Cfr. ONABE -2009-, Informe del 29/09/2008 al MINISTERIO DEL INTERIOR, Informe del 14/08/2008 a INTERCARGO S.A.C., entre otros).
Si bien la naturaleza y el alcance de este trabajo no permite realizar inferencias ni proyecciones de resultado, lo cierto es que las características de algunas de las omisiones y su reiteración en distintos asientos, lleva a temer por una contaminación de la información que la torne estéril a los efectos expuestos. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios, CONICET -2007-, ENOHSA -2006-, entre otros).
Las faltas que se observan en la carga del sistema evidencian que los profesionales no lo utilizan como herramienta de gestión, lo cual, más allá de consideraciones particulares que puedan resultar atendibles, importa una verdadera subutilización del mismo. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios, AGP -2006-, BNA -2006-, entre otros).
Es obligación de los responsables de los servicios jurídicos transferir mensualmente la información comple-ta, veraz y oportuna. Su incumplimiento se habrá de reputar como falta grave al servicio. (Resolución PTN N° 086/02).
REPRESENTACIÓN JUDICIAL DEL ESTADO
Corrección y diligencia
La facultad de representar en juicio al Estado Nacional debe desempeñarse con corrección y diligencia, utili-zando los medios que mejor contemplen los derechos confiados a su custodia, conforme a las disposiciones legales aplicables y sin importar el resultado final del litigio. (Cfr. Informe del 08/07/09 con relación a la nota C.E. Nº 5.744.508 – FUERZA AÉREA ARGENTINA e Informe Nº 2865/09).
Peticiones inoficiosas
El celo en la defensa de los intereses públicos comprometidos en juicio encuentra como límite la razonabilidad de las peticiones. Es menester abstenerse de formular presentaciones inoficiosas o temerarias que sólo tiene virtualidad para comprometer aquellos intereses que se pretende defender. (Cfr. Instrucción a los auditores del 28/05/10).
RESERVA DEL CASO FEDERAL
Planteo de la reserva
La representación letrada planteó la reserva del caso federal, sólo con la alusión de acudir a la Corte Suprema de Justicia de la Nación –por la vía del artículo 14 de la Ley 48- frente al hipotético caso que la decisión a adoptarse fuera contraria a los postulados de su demanda. Al respecto corresponde recordar la jurisprudencia del más Alto Tribunal, que ha cuestionado la forma del referido planteo para abrir el recurso y ha sostenido que no basta con invocar la aludida reserva sino que debe señalarse, al menos someramente, la cuestión federal concreta, excepto que resultara sobreviviente. (Cfr. Informe Nº 2960, autos: “EN-AGP c/GCBA-Resol 1817/03-DG Rentas-Resol 3464/03”, en sentido similar Informe Nº 2890/09 autos “ASTILLEROS MESTRINA SADECYRNICYF c/ESTADO NACIONAL – M. ECONOMÍA- s/Proceso de conocimiento”).
Cabe destacar –de acuerdo con la jurisprudencia del Máximo Tribunal- que no basta la sola invocación de la reserva de acudir ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por vía del artículo 14 de la Ley N° 48, sino que resulta necesario, además, señalar someramente la cuestión federal concreta, salvo que esta resultara sobreviviente, lo cual no fue cumplido en la especie. (Cfr. Informe Nº 3034/10 autos: “LAPACÓ, Miguela c/ANSES s/Reajustes varios”, en sentido similar: Informe Nº 3024/10 autos: “ZAPATA, Pedro y ot. c/ASOCIACIÓN DEL PERSONAL TÉCNICO AERONÁUTICO Y OTROS s/Daños y Perjuicios – Resp. Profesional”, entre otros).
Cuando se percibe que hay cuestionamientos hacia la constitucionalidad de normas, debe dejarse formalmente expedita la tercera instancia extraordinaria, en línea con el principio de eventualidad que informa a nuestra legislación procesal y que impone articular la totalidad de las defensas y planteos de los que las partes pretendan valerse (Cfr. Comunicación de la Dirección Nacional de Auditoría a la Subgerencia de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Vialidad del 04/10/06).
SERVICIOS JURÍDICOS
Supervisión. Responsabilidad
El reproche que se formule no puede agotarse en el le-trado que tuvo a su cargo la representación judicial de los intereses públicos, sino que debe extenderse a los distintos niveles de supervisión existentes al tiempo en que ocurrieron los hechos que hoy nos ocupan. Ello por cuanto se han omitido, al menos en un significativo período de tiempo, los mecanismos elementales de control en un juicio de la mayor relevancia económica. (Cfr. Informe Nº 2929/09 autos: “DESARROLLOS COMERCIALES S.A. s/quiebra s/ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES (ONABE) s/Incidente de revisión”).
Dichas deficiencias imponen, a esta Dirección Nacional, la impresión de una desidia de tal envergadura que obliga a formular una reflexión no sólo acerca del resultado que dichas falencias han proyectado en los litigios analizados, sino también, respecto al grado de supervisión sobre la labor de los profesionales intervinientes.(Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios ANMAT -2010-).
Sorprende a esta Dirección Nacional la pasividad exhibida por el servicio jurídico público frente a la existencia de ejecuciones fiscales que, en algunos casos, llevan más de diez (10) años de trámite judicial (auditoría Nº 3048), nueve (9) años (auditorías Nº 2995, 2998, 3063, 3064), ocho (8) años (auditoría Nº 2996) y los restantes con demoras no menos importantes, que en ningún caso son inferiores a cinco (5) años, lo que viene a revelar, en los niveles de supervisión, una estrategia que evidentemente no atiende a la problemática que se enfrenta.(Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios ANMAT -2010-).
Las responsabilidades que se advierten no solo recaen en los profesionales que llevaron adelante los juicios que se citan sino que cabe cuestionar, también, la tarea desempeñada por el nivel de supervisión de dichos letrados, recomendándose acciones tendientes a subsanarlo.(Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios ANMAT -2010-).
Necesidad de un control de primer grado
Es menester que el jefe del servicio jurídico active un control de primer grado sobre la gestión judicial, practicando un relevamiento sobre los procesos en trámite, con el objeto de determinar si las observaciones descriptas por la Dirección Nacional de Auditoría se reiteran en otras causas judiciales que guardan similitud con las controladas. (Cfr. Auditorias por Grupo de Juicios EJÉRCITO ARGENTINO –2008-, SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE –2008-, entre otros).
TRASLADOS
Contestación
Es criterio de esta PROCURACIÓN DEL TESORO la conve-niencia de contestar cada uno de los traslados que se confieran para una mejor defensa de los intereses del Estado Nacional (Cfr. Informe 2422 autos: “LÓGICA ELECTROMECÁNICA SRL c/PRESIDENCIA DE LA NACIÓN-SECRETARÍA DE CULTURA-BIBLIOTECA NACIONAL”).
Teléfono:
4804-7652 (Dirección);
4804-7652 (Subdirección)
Dirección:
Posadas 1641, P.B.,
Ciudad Autónoma
de Buenos Aires.
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